Réseaux diplomatiques et consulaires (comparatif)

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Le réseau diplomatique et consulaire qu’entretient un pays dans le reste du monde a pour finalité de le servir en tant qu’Etat mais aussi de servir ses ressortissants. En même temps, on peut dire que l’action conjuguée des réseaux diplomatiques et consulaires sert la paix et la concorde internationales.

1 – Un principe : l’adaptation

Un réseau de postes diplomatiques et consulaires est un ensemble vivant de postes et de personnel qui, de pays en pays, d’année en année, doit s’étendre ou se replier, en fin de compte s’adapter, selon les exigences qui naissent d’un monde en constante évolution. On peut avoir le plus beau réseau de postes diplomatiques et consulaires au monde, s’il est mal distribué et son personnel mal réparti, le maillage ainsi réalisé ne répondra pas avec efficacité aux défis qu’il est censé affronter. Or l’adaptation est elle aussi un défi, parce qu’elle est difficile. Elle nécessite de revenir sur des habitudes, des traditions relationnelles bilatérales parfois vieilles de plusieurs siècles, de fermer des postes, de muter du personnel, de le former à d’autres activités, pour d’autres horizons.

Comparés les uns aux autres, les réseaux apparaissent fort disparates. Les grands Etats, en petit nombre cependant, peuvent se permettre d’entretenir un réseau de postes diplomatiques et consulaires de dimension planétaire couvrant, quelques accréditations multiples aidant, la totalité des Etats actuels ainsi que les principales organisations internationales. D’autres, plus démunis, se contentent d’un réseau moins étendu. Mais ils ont d’une part la possibilité d’utiliser le relais de puissance et de présence que constituent les organisations internationales. Ils ont en outre la solution de recourir sur une grande échelle à la pratique des accréditations multiples données à un ambassadeur qui résidera dans le pays le plus influant de la région considérée ou dans celui qui permettra de rayonner le plus aisément dans un ensemble de pays voisins.

2 – Eléments de comparaison

Alors que les Nations Unies comptent  193 Etats membres, ce qui donne la référence à quelques unités près du nombre des Etats reconnus comme souverains dans le monde (197 Etats), un pays comme le Sénégal a moins de 50 ambassades bilatérales, soit quelque 110 ambassades de moins que les Etats-Unis, le Royaume-Uni ou la France. Les Etats les plus pauvres de la planète n’auront en moyenne qu’une trentaine d’ambassades à l’étranger. Par comparaison, la France compte 160 ambassades, 16 représentations permanentes auprès d’organisations internationales, 89  consulats généraux et 114 sections consulaires. Elle possède en nombre de missions diplomatiques le troisième réseau mondial après ceux des Etats-Unis et de la Chine. Le Royaume-Uni a un réseau équivalent, soit 168 ambassades bilatérales et high Commissions, 9 représentations permanentes auprès d’organisations internationales et 106 consulats.

Le réseau diplomatique d’un pays comme Israël est assez étendu mais il souffre encore aujourd’hui des pesanteurs de l’histoire de sa création et des guerres qui sont intervenues depuis avec ses proches voisins. Actuellement Israël n’a d’ambassades dans le monde arabe qu’en Egypte et en Jordanie. En revanche, il a pu envoyer le 27 novembre 2015 un représentant permanent auprès de l’Agence internationale pour les énergies renouvelables (Irena) dont le siège est à Abou-Dhabi et qui venait d’être créée, l’adhésion à cette organisation internationale étant ouverte à tous les Etats membres de l’Onu sans discrimination[i].

3 – Numéro 1 mondial, Le réseau diplomatique et consulaire des Etats-Unis

Détenant le 1er réseau diplomatique au monde, les Etats-Unis ont en 2018 : 178 ambassades, 13 représentions permanentes, auxquelles s’ajoutent deux consulats généraux faisant plus ou moins office d’ambassades à Hong-Kong et à Jérusalem (avant le transfert de l’ambassade dans cette ville prévu pour 2019) outre un American Institute in Taiwan assumant les mêmes fonctions. Sur le plan consulaire, les Etats-Unis disposent de 210 consulats généraux, consulats, American Presence Posts (uniquement en France, voir ci-après) et agences consulaires. Les pays dans lesquels il existe le plus grand nombre d’implantations consulaires des Etats-Unis sont : le Mexique (18), la Chine (6), la France (6), le Japon, (5), l’Allemagne (5), l’Inde (4), le Royaume-Uni (3), la Russie (3), l’Italie (3), le Pakistan (3), l’Australie (3). Les American Presence Posts de Lyon, Bordeaux, Rennes et Toulouse sont d’anciens consulats généraux ou consulats à format réduit permettant aux Etats-Unis de maintenir en France un maillage territorial important qui prend en compte les relations diplomatiques et consulaires historiques entre les deux pays mais aussi l’intérêt à suivre les activités des entreprises françaises dans leurs circonscriptions respectives; les Etats-Unis ont en outre en France, 2 consulats généraux à Marseille et à Strasbourg.

4 – Un cas particulier : le réseau diplomatique de Taïwan

Le réseau diplomatique de Taïwan s’est réduit au fil des années sous la pression exercée par la République populaire de Chine. L’île qui a fait sécession en 1949 lorsque l’armée de Tchang Kaï-chek (Jiang Jieshi) a été définitivement vaincue par l’armée rouge de Mao Ze Dong.  Tchang Kaï-chek  s’est alors replié sur l’île de Formose (Taïwan) pour y créer un nouvel Etat, libéral, la République de Chine, tandis qu’au-delà du détroit de Formose (détroit de Taïwan), la République populaire de Chine, communiste, s’installait sur le continent.

Dans un premier temps, la RPC n’a pas été reconnue par les Etats occidentaux qui se montraient plutôt enclins à focaliser leurs relations diplomatiques sur Taïwan. C’est le Royaume-Uni qui enclenchera le processus inverse, en 1954, suivi de la France en 1964. En 1971, Taïwan perd son siège à l’Onu au profit de la RPC. La reconnaissance des Etats-Unis ne viendra qu’en 1979 à l’issue d’un processus lancé dès 1971, poursuivi en 1973 par l’établissement réciproque d’un bureau de liaison dans chacune des capitales. L’établissement de relations diplomatiques entre les deux pays fut annoncé le 16 décembre 1978 par un communiqué conjoint avec prise d’effet effective au 1er janvier 1979.

Pékin n’a jamais varié sur sa doctrine « deux territoires, une seule Chine »: le territoire de Taïwan lui appartient et devra un jour être de nouveau rattaché à la Chine continentale. Pour l’heure, condition sine qua non, tout Etat qui désire engager des relations diplomatiques avec la RPC doit cesser d’en avoir avec Taïwan et de le reconnaître en tant qu’Etat. Or il  est clair que les forces sont inégales. Taïwan a beau être aujourd’hui un Etat libéral et démocratique – ce qu’il n’était pas sous la présidence à vie du généralissime Tchang Kaï-chek (Jiang-Jieshi) – la puissance politique, économique et culturelle acquise par la RPC (décédé en 1975), qui s’ajoute à sa puissance démographique, a fini par attirer à elle la quasi universalité des Etats, privant progressivement Taïwan de ses reconnaissances et de son réseau diplomatique. Son réseau a ainsi fondu au fil des ans : le pays avait encore 71 reconnaissances d’Etats en 1969, mais plus que 22 en 2013.

Il ne reste plus aujourd’hui, en 2018, que 20 Etats qui continuent de reconnaître la République de Chine. Et ce n’est pas leur faire injure que de dire qu’il ne s’agit pas de grandes puissances. Au cours des deux dernières années, deux de ses plus alliés fidèles alliés ont fait défection et basculé du côté de Pékin : en décembre 2016, Sao Tomé et Principe et le 12 juin 2017, la République de Panama. Il est clair que pour cette dernière, s’accrocher à Taïwan devenait de plus en plus difficile, la RPC étant devenue un partenaire économique majeur dont les navires assurent près de 20% du transit sur le canal et ce faisant une part substantielle du budget de l’Etat panaméen en raison des redevances perçues sur chaque passage de navire. Le communiqué du Panama « reconnaît qu’il n’existe qu’une seule Chine [et que] Taïwan forme une partie du territoire chinois. […] Panama rompt aujourd’hui même ses relations diplomatiques » avec Taïwan.

C’est ce que d’aucuns appellent la « diplomatie du carnet de chèques », puisqu’en poursuivant des relations diplomatiques avec Taïwan, on se prive de possibilités d’aides financières et d’investissements en provenance de la République populaire.

Que reste-t-il désormais dans le réseau diplomatique de Taïwan ? En Afrique, le Swaziland et le Burkina Faso ; en Amérique latine, le Nicaragua, le Paraguay, le Guatemala, le Honduras, la République dominicaine, le Salvador, Belize ; dans les Caraïbes ; Saint-Christophe et Niévès, Sainte-Lucie, Saint-Vincent-et-Grenadines, Haïti ; Dans le Pacifique, Les îles Salomon, Tuvalu, Kiribati, les îles Marshall, Nauru, les îles Palaos ; En Europe, l’Etat de la Cité du Vatican.

Précisons néanmoins que Taïwan est un régime démocratique qui a su se libérer en une décennie (1987-1996) des années de dictature du Kuomintang (Guomindang) de Tchang Kaï-chek. Ce pays élit son parlement et son président de la république (1996) au suffrage universel direct. Il protège une très grande liberté d’expression et n’a plus aucun prisonnier politique, une exception dans l’ensemble de la région. En janvier 2016, Tsai Ing-wen a été élue présidente de la république et a posé pour principe de base de tout rapprochement éventuel avec la RPC, le respect par Pékin de la constitution et du système démocratique taïwanais.

S’agissant du réseau diplomatique du Saint-Siège, voir la rubrique qui lui est consacrée : « Saint-Siège (réseau diplomatique du…) ».

[i] Voir RGDIP  2016, I, p. 114.

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